小产权房非法律术语，而是在社会实践中形成的约定俗成的说法，以区别于法律保护的“大产权房”（商品房）。它通常指占用集体土地搞建设，并向集体经济组织外成员销售的住房。按照我国《土地管理法》等相关法律规定，集体土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，更没有国家的土地使用证，因此小产权实际就是没产权。
另，我国《物业管理条例》第六条规定“房屋的所有权人为业主。业主在物业管理活动中，享有下列权利：（二）提议召开业主大会会议，并就物业管理的有关事项提出建议；（五）选举业主委员会成员，并享有被选举权……”
这样，在现有的法律框架下，小产权房“业主”基本不具备法律意义上的业主资格。那么，小产权房“业主”若向有关行政机关申请指导成立业主委员会可能会遭遇障碍。但是，笔者认为，小产权房虽不具备普通商品房的法律属性，却具备普通商品房的使用属性，有关行政机关有义务依照或者参照《物业管理条例》指导小产权房小区成立业主委员会的这样业主自治组织。
一、现实中，大量小产权房小区引入了和商品房小区形式相同的物业管理。
1、近20年来，物业管理在我国蓬勃兴起。
物业一词译自英语property或estate，由香港传入沿海及内地，含义是财产、资产、地产、房地产等意思。
我国《物权法》规定，业主可以自行管理物业，也可以委托物业服务企业或者其它管理者进行管理。由此可见，物业管理分为两种，一是委托式物业管理，即由业主通过物业管理合同委托物业公司进行管理；二是自营式物业管理，就是由楼房业主自己管理物业。我们通常所说的物业管理以及本文所指的物业管理都是指第一种委托式物业管理。委托管理模式的优势是，可以对整个小区实行集中统一管理，专业化程度比较高，管理效果相对好一些。
近代意义的委托物业管理起源于19世纪60年代的英国。1908年，由美国芝加哥大楼的所有者和管理者乔治·A·霍尔特组织的芝加哥建筑物管理人员组织（CBMO——Chicago Building Managers Organization）召开了第一次全国性会议，宣告了全世界第一个专门的物业管理行业组织的诞生。
随着房地产业的发展，我国专业的物业管理企业飞速增加，据《2013-2017年国际物业管理行业发展经验分析报告》统计，目前我国物业管理企业总数将近7万余家，住宅物业管理规模达到120多亿平方米，主要一线城市物业管理服务收入占到当地GDP的2.5%以上。笔者所在地常州的物业服务企业达到300多家。
2、全国小产权房规模庞大且正在呈扩散之势。
城市住房价格上涨过快早已是不争的事实，房价上涨滋生了小产权房存在的土壤，相对来说小产权房价格上的优势掩盖了其风险。
小产权房在各地以旧城改造、城中村改造等名义存在已久，发展到今天已呈难以遏制之势。据统计，通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径，全国小产权房大约达到50 亿平方米，约占现存农村270 亿平方米村镇住房的20%以上，接近120 亿平方米城镇住房的40%，小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。[1]
同时，小产权房正有从东部到中西部，从城郊向偏远乡村扩散之势。从普通毛坯房到精装修小户型，从海景别墅到田园地产，似乎应有尽有，并不亚于正规商品房项目。
3、大量小产权房不同程度地引入了物业管理。
住宅小区除了要求对房屋进行维修外，还必须对附属物、设备、场地、环卫、绿化、道路、治安等进行专业化管理，以保持新建小区的完好，发挥其整体功能和综合效益。
这些投入使用的小产权房，绝大部分都不同形式、不同程度地引入了委托式物业管理。
二、小产权房因产权缺失及其他特有因素，导致其物业管理比普通商品房物业管理存在更多问题。
小产权房的购买者虽不乏高收入阶层，但绝大部分还是无法承受高房价的城镇中低收入群体。业主的收入水平和消费能力与物业服务档次直接相关。小产权小区引入的物业或者说是开发商所聘请的前期物业企业大部分是开发商或当地村委会等组建的，有些甚至是临时拼凑的。这样的物业企业从企业自身管理到所聘员工都非常不规范。
小产权房小区物业管理纠纷多，时常见诸报端和网上。[2]综合起来，纠纷主要体现在以下三方面：
1、物业服务收费纠纷。
低收入的业主群体一方面感觉缴纳物业服务费用压力较大，另一方面对物业收费标准不认可、对物业服务企业财务不公开不满意。
2、物业服务质量纠纷。
一般来说，小产权房地理位置较为特殊——地处城乡结合地带。这些地方流动人口较多，治安环境较为复杂，小区内时常发生盗窃、抢劫等刑事案件。出现这种情况，业主会认为物业服务企业有安全服务不到位的过错，如保安值班时睡觉、监控探头或损坏或未打开，形同虚设；而物业服务企业往往认为自己只有秩序维护义务，而没有确保业主人身、财产安全的治安义务，不存在管理过错。其他如小区卫生差、公共实施损坏等也较普通商品房小区存在更多的问题和更多的纠纷。
3、房屋质量纠纷。
开发小产权房不像开发商品房那样严格，大多是村或无开发资质的公司自己开发，有的是建设公司开发，也有的是一些单位或个人参与开发，缺乏开发的资质和公司管理条件，房屋设计及建筑质量得不到保障。业主入住后，质量问题逐渐暴露出来，业主自然要找建设单位履行保修责任，但这些建设单位要么在赚得盆满钵满后溜之大吉，要么推诿扯皮。在这种情况下，由建设单位组建的物业服务企业自然摆脱不了干系，业主们通常将矛头指向他们，从而引发了关于房屋保修、修方面的种种纠纷。[3]
三、我国法律法规所设立的业主委员会，其功能即是协调业主与开发商、物业管理公司之间关系，实现三方利益。
1、物业管理的立法发展。
随着物业管理在中国的迅速发展，物业管理企业不断涌现，物业管理中的问题也层出不穷。因此，必须有完整的、系统的物业管理法律规范，使得物业管理工作有法可依，业主的合法权益得到有效保护。
我国第一部物业管理行政性法规是1994年建设部颁布的《城市新建住宅小区管理办法》。在国务院颁布的《物业管理条例》出台之前，我国物业管理法制的建设，大多为“一事立一法”。各地权力机关和行政机关根据本地物业管理发展的实际，制定了大量的地方性法规和地方性规章，但层次比较低，只能在有限的地域内生效。
2003年6月8日，国务院公布《物业管理条例》，基本缓解了我国物业管理法规滞后的问题。2007年8月26日，国务院公布了《关于修改〈物业管理条例〉的决定》。
2000年12月24日江苏省人大颁布《江苏省物业管理条例》，2003年和2012年两次修订。
2、业主委员会在物业管理法规中的规定。
业主委员会，指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。
2003年国务院颁布的《物业管理条例》提出了“业主大会”的概念，第十五条规定：“业主委员会是业主大会的执行机构”。 2007年10月1日《物权法》实施，更从人大立法高度确立了业主组织——业主大会和业主委员会的法律地位。2007年《物业管理条例》修改，将“业委会是业主大会的执行机构”改为“业主委员会执行业主大会的决定事项……”
3、从本质上讲，业主与开发商、物业管理公司三者利益是共同的。
业主、开发商、物业管理公司三者之间是一个通过尊重各自合法权益，相互配合，相互制约而共同发展的关系。对于业主，从居住的角度说，希望有一个安全、卫生、舒适、文明的环境，从置业的角度说，希望物业能保值、升值；对于开发商，理所当然希望所投资的项目能够成为同业中的精品，树立良好的口碑；对于物业管理公司来说，通过提供高水准的管理服务而获得社会的认可，进而赢得可观的利润是其追求的目标。
总之，业主、开发商、物业管理公司三者的利益是共同的，只有三方将各自的优势发挥出来并有机地结合在一起、共同的利益才能实现，反之，则可能是三败俱伤。
4、业主委员会是业主自治管理的重要形式和平台，是协调业主、开发商和物业管理公司利益的载体。
从《物业管理条例》和《物权法》关于业主委员会的产生程序和职责范围看，业主委员会是由全体业主选举产生的，目的是为了能够代表全体业主对内进行日常的事务管理和对外实施与物业管理相关的具体行为，因此，业主委员会属于业主进行自我管理的自治组织。该自治组织代表的是物业管理区域内业主的整体利益，其作出的决定对全体业主具有约束力，即使个别业主对该决议事项有相反的意见，也有义务执行业主委员会的决定。
尽管业主、开发商和物业公司三者是利益共同体，但是三者之间如果没有一个合理的制约机制，各自的利益就会没有限制，冲突也就在所难免。由于业主委员会是个组织，它能够以理智、专业的态度对待业主与物业管理公司及开发商之间的问题，能按照法律规定和章程约定的程序和内容处理三者之间的矛盾，能够把三者的合法权益放在一个公平的前提下加以维护，所以，业主委员会是平衡三方利益的平衡点。
同时，业主委员会作为连接业主与社区管理部门之间的纽带，它的良好运作将关系到一个小区的安定和团结。业主委员会是社区管理活动中的重要载体。正确发挥业主委员会的作用，对解决社区管理工作中不断增多的矛盾和投诉、提高社区生活环境、稳定社会秩序是十分重要的。[4]
四、行政机关指导小产权房小区成立业主委员会符合物业相关法律法规的规定及立法目的。
上文分析，在实施委托式物业管理的物业管理区域，特别是大量存在的小产权房小区，成立业主委员会以缓解业主和物业管理企业之间的矛盾冲突，实现业主、开发商和物业企业的共同利益，创造安定和谐的社会环境非常必要。因此，创造一个有利于业主委员会成立的宽松的法制环境，或者在现有的法律框架下，鼓励、支持业主筹建业主委员会应是行政机关的工作导向。
1、依照物业相关法律法规规定，物业管理行政主管部门对于成立业主大会、业主委员会的行为负有行政指导职责。
《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”。中华人民共和国住房和城乡建设部令《业主大会和业主委员会指导规则》（建房[2009]274号）第六条：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督”。
由此可见，区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府对业主大会和业主委员会的成立都有指导、监督职责。
行政指导指行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定或者法律原则，针对特定的公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定的行政目的的管理行为。
2、从建房[2009]274号文规定可知：行政机关在收到相关申请后不愿实施行政指导行为或者推诿拖延，实为行政不作为。
尽管物业管理条例明确规定，有关行政机关应指导小区成立业主委员会。但是，实际工作中，有的行政部门常以忙不开身，没有专门科室，没有专门的分管人员等借口对业主提出的申请推诿，拖上一年半载是常有的事。马拉松式的选举往往让业主吃不消，也加大了小区业主大会中途“流产”的风险。原因是目前我国仍未摆脱“大政府，小社会”现状，我们政府的一些部门切实存在一些“通病”，如什么事都大包大揽，该交由市场解决的问题，却由政府自身承担下来，造成该管的不管或管不好，不该管的乱管。
《业主大会和业主委员会指导规则》第九条：“符合成立业主大会条件的，区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组”；第十五条：“筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。业主大会自首次业主大会会议表决通过管理规约、业主大会议事规则，并选举产生业主委员会之日起成立。”
也就是说，业主委员会应当自业主提出申请后的150天内成立，行政机关对业主的申请不予理睬或者是毫无理由的推诿拖延都是行政不作为的表现。
3、行政机关引导小产权房业主成立业主委员会符合我国《物业管理条例》等相关物业法律法规的立法目的。
我国《物业管理条例》的立法目的是明确业主、物业管理企业和物业开发建设单位的权利、义务，规范物业管理企业的行为以及业主大会、业主委员会职责、运作，保护业主的共同利益，为改善人民群众的生活和工作环境创造良好的条件。
其他地方性物业条例如《江苏省物业管理条例》的立法目的是为了规范物业管理活动，维护物业管理各方的合法权益，营造良好的居住和工作环境，促进和谐社区建设。
建设部《业主大会和业主委员会指导规则》之立法目的是为了规范业主大会和业主委员会的活动，维护业主的合法权益。
由此可见，在《物业管理条例》等相关物业管理法律法规中设立业主委员会就是为维护业主权利提供有效途径和理性方式。只要是实行委托式物业管理的小区，其业主都可依照物业条例申请成立业主大会和业主委员会而不管该“业主”是什么性质的业主，这才符合在《物业管理条例》中规定业主大会和业主委员会的立法目的。
综上所述，笔者认为对于行政机关来说，正视小产权房小区大量存在的现实，顺应形势的要求，帮助小区组建一支高素质、有权威、有信誉、能正确发挥作用的业主委员会队伍是缓解当前大量存在的小产权房小区物业管理纠纷的当务之急。现实中，很多小区的业主委员会都是在业主们的督促和参与下开始筹建或成立的。既然业主们有这样的热情和权利自我保护意识，作为政府有关主管部门，就应该鼓励和支持业主的权利自治行动。
小产权房小区因业主来源的广泛性和复杂性，业主文化程度和素质难免参差不齐，但是笔者认为他们希望有安定、舒适的居住环境以及其他保护自己权益的愿望肯定共同的，基于此，行政机关特别是对小产权房大量存在负有不可推卸之责的乡镇一级政府更需要加大对小产权小区业主成立业主委员会的宣传和指导力度，而不是以不具有法律意义上的业主资格为借口，对小产权房业主的申请置之不理，否则即是违背了我国《物业管理条例》等相关物业法律法规的规定及立法目的。
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