从“拆迁”到“征收” 政府在城市房屋拆迁中的角色转变

Upload time:15-05-21 13:32   Author:王欣  

【摘 要】2011年1月，被人们称为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施，至此适用20年的《城市房屋拆迁管理条例》被废止。从“拆迁”到“征收”，一桩桩中国式的拆迁悲剧都将被尘封在历史记忆的长河之中。从“拆迁”到“征收”，变化的是不仅仅是两个汉字，变化的是政府只能方式，变化的是政府在城市房屋拆迁中的角色定位。本文试从新旧拆迁条例的比较，分析政府在城市房屋拆迁中的角色转变，以解决实践中强制拆迁难的问题。
【关键词】拆迁   征收    政府角色
 
一、“拆迁”到“征收”，政府从幕后走到幕前。
 （一）拆迁≠征收
    2011年1月21日，国务院颁布并实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，实施整整20年的《城市房屋拆迁管理条例》正式退出历史舞台。1991年《城市房屋拆迁管理条例》实施，2011年国务院对此条例进行修改，但仍使用“拆迁”二字。随着城市化建设、现代化建设、形象工程的建设，由拆迁引发的社会矛盾日益严重，修改并完善拆迁条例成为当时亟需解决的问题。2007年12月，国务院常务会议对《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》进行审议，在草案中仍延续使用“拆迁”二字。2010年1月和同年12月，该草案两次向社会公开征求意见，在征求意见稿中已不见“拆迁”二字。2011年1月正式实施新条例中，存在法规中数十年的非法律概念“拆迁”一词已全部替换为“征收”，此举被广大学者认为是历史性的“拨乱反正”行为。[1]笔者认为，将“拆迁”改为“征收”，不是简单的同义词替换，反而意在厘清两者的概念，从而彻底避免实践中因将两者混淆而产生的问题。
   《宪法》第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和不动产。”征收，即指国家基于公共利益的需要，以行政权取得集体、个人财产所有权并给与适当补偿的行政行为。因此征收应满足四点：第一，必须处于公共利益需要的目的；第二，必须依照法定程序和权限；第三，应当给与被征收人适当补偿；第四，征收的主体只能是国家。当土地、房屋和不动产被依法征收后，就势必面临对征收土地上的房屋或被征收的房屋及不动产的拆迁、搬迁问题，需要制定相关的法律法规加以规制，于是，房屋拆迁制度应运而生。
    拆迁与征收是两个独立的概念。从实施主体看，房屋征收是指国家基于公共利益的需要强制取得公民私人房屋所有权的行为，因其主体是国家，手段是强制取得，故其是国家公权力借入的行为，因此国家是当然的唯一的征收主体。相反房屋拆迁仅指拆迁权利人拆除土地上的房屋建筑并将房屋所有人重新安置至别处。要拆迁的房屋既可以是被强制征收，同时也可由拆迁人和房屋所有人之间相互协商，采取公平买卖的方式取得。因此，在取得拆迁许可证的拆迁公司亦可以成为房屋拆迁的主体。从两者的外延看，拆迁不是征收的必然法律后果，同时征收也不是拆迁的必须前置条件。例如国家可能处于保护的需要而只征收不拆迁，而非处于公共利益的商业拆迁行为，通常可以通过协商购买的方式取得拆迁房屋所有权。从实施的目的和行为性质看，征收唯一的目的是为了公共利益的需要，是在公共利益与私人权利相冲突的情况下不得不牺牲个人利益，是一种公权力行为。拆迁可分为公益进行拆迁和为商业开发而实施的拆迁，商业拆迁是一种私法上的行为。
    为了公共利益目的的拆迁，其本质是一种公权力活动，因此实施拆迁的主体应该是国家。但在很长一段时间，政府却将自己摆在幕后，将自己放在管理者的位置上，通过颁发拆迁许可证和宏观上决定拆迁补偿方案的方式从背后控制拆迁活动，而真正在前方实施拆迁行为和落实安置补偿协议等具体事项的主体是各建设单位。因此，就无怪乎一些拆迁人仗着政府的支持，通过各种极端手段对付被拆迁户。为了商业目的的拆迁，其本质是私法行为，但由于原拆迁条例未将商业拆迁和公益拆迁作出明确区分，导致公权力不当的介入商业拆迁活动中，使这种拆迁行为也具有了不应当有的强制执行力。
     再“拆迁”的时代，政府通过向拆迁公司颁发许可证的方式把控拆迁全局，当面临拆迁纠纷时，政府当然不是责任主体。但将“拆迁”改为“征收”，明确了实施公益性征收、补偿的主体只能有一个，那就是政府。今后亦不允许开发生或者拆迁公司参与搬迁活动，这不仅意味着拆迁许可证将彻底退出历史舞台，也意味着政府从幕后走向幕前，成为了拆迁责任主体。
 
（二）旧法中的“拆迁”与新法中的“征收”之比较
   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第35条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”也就是说，2011年1月21日后，城市房屋的拆迁使用新法，在2011年之前已取得拆迁许可证的项目仍沿用原法律。因此，在一段时间内可能存在着有的项目使用新法律，有的项目适用原有法律的规定。而旧法中的“拆迁”和新法中的“征收”却存在以下几点不同：
    1、适用范围不同。原条例规定，“城市规划区域内国有土地上房屋拆迁并需要补偿安置的，规划区外国有土地上房屋拆迁并需要安置的参照执行。”内容中并未区分因公共利益拆迁和非因公共利益拆迁，一般只要拆迁房屋单位取得房屋拆迁许可证后，[2]可在拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。这种不加区分的行为，使拆迁工作变的更为复杂，矛盾更加突出。新条例第2条规定，“为了维护公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对征收房屋所有权人（以下称征收人）给予公平补偿。”同时第1条规定，征收是为了“维护公共利益，保障被征收房屋所有人的合法权益。”新条例中并对“公共利益”行为加以列举，并规定一般商业拆迁不适用征收条例。
     2、各主体不同。原条例中的主体有，拆迁管理部门、拆迁人、拆迁单位、被拆迁人以及监督管理主体。[3]拆迁管理部门指，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门。拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。被拆迁人是指房屋的所有人。其中拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位（即拆迁单位）事实拆迁。监管主体是指县级以上人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门。新条中的主体有，征收决定主体、征收部门、征收实施单位、被征收人以及监管主体。[4]其中征收决定主体是，市、县级人民政府。征收部门是，市、县级人民政府确定的组织实施房屋征收与补偿工作的部门。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。监管主体是，上级人民政府对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督。
    3、审批程序不同。原条例中，当拆迁人只要具备法律规定的要件后，即可向房屋拆迁管理部门申请房屋拆迁许可证。[5]房屋拆迁管理部门应当将房屋拆迁许可证公告。同时规定，“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”新条例规定，“市县级人民政府应当对征收补偿方案予以公布并征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”“作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项。”新条例中规定的在作出征收决定前的30天征求意见期，充分体现了新法人性化、以权利为本位的立法精神。
    4、被拆迁人救济方式不同。原条例规定，当拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。[6]被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。新条例规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请房屋征收决定主体作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由征收决定主体依法申请人民法院强制执行。”新条例与旧条例相比，明确对征收的行政决定不服，可提起行政诉讼或行政复议，以及明确拥有强制执行权的主体只有一家即人民法院。
    5、责任主体明确。原条例中，由政府给拆迁人颁发拆迁许可证，若拆迁双方无法达成拆迁协议，则政府可以做出有利于拆迁人的裁决，但政府始终躲在后面不承担责任。新条例废除了拆迁许可证，所有国有土地上房屋征收行为都变为政府行为，政府对此负责，[7]拆迁人若对征收决定有异议，法律明确赋予其提起行政复议或行政诉讼的权利。有效的避免了政府又做裁判员又做运动员的局面。
    此外，还有针对在订立拆迁安置补偿协议后，一方不履行该协议时，新条例规定另一方可以依法提起诉讼，但不再能够申请人民法院先于执行。在针对相关补偿的规定时，新条例细化了评估机构的任选程序，使补偿价格更显公平。
 
二、政府角色的转变
  （一）从管制者到管理者再到监管者，政府在城市房屋拆迁中角色定位不清
    在计划经济时期，大部分的社会资源都采取根据职务、级别、人口等情况采用行政手段配置。此时，个人不仅对土地没有所有权，对自己居住的房屋也同样乜有所有权，城市房屋拆迁主要靠政府的计划和指令，因此政府是城市房屋房屋拆迁工作中是一位全面的管制者。1978年，国家实行住房商品化制度，在这个经济转型期间，为促进建筑市场发展，加快城镇化进行，政府从全面的管制者，逐步转向有选择的针对特定事项进行管理。《城市房屋拆迁管理条例》的出台，房屋拆迁大都有具有拆迁许可证的单位执行，由政府拆迁房管部门从宏观上进行监管，其中政府的只能主要有：审查核发房屋拆迁许可证；延长房屋拆迁期限；拆迁单位资格认定；审核拆迁补偿安置方案；房屋拆迁行政裁决以及查出城市房屋拆迁中的违法行为等等。[8]
     城市房屋拆迁是政府行使公共管理职能中的问题，政府参与房屋拆迁工作是必然的也是正当的，但是政府在拆迁过程中既是政策的制定者，又是执行者，还是仲裁者。例如，在房屋拆迁许可环节，政府发放审核拆迁许可证，此时是拆迁市场的管理者；在强制拆迁环节，政府若以利当头，与房屋开发上同在一条站线，即就成为了行动的执行者；当作为拆迁人的开发商与被拆迁人发生矛盾时，政府还作为中间人进行裁决。如此混乱的角色定位让许多人将拆迁中的矛盾冲突指向了政府。
 
（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对政府的角色的修正
     1、公共利益与个人利益的协调者。新条例的开篇就与我国《宪法》、《物权法》中的内容相互呼应，即国家职能为了公用利益的目的，才能征收公民私有财产。不可否认，公民的合法私有财产不可侵犯，个人的利益应当被尊重和保护，但这前提是该个人的利益不能与国家的法律相抵触，不能损害他人的合法权益，不能影响公序良俗，侵犯公共利益。如果不能做到这些，那上述个人利益只能是自私自利。公共利益与个人利益就如皮与毛，皮之不存毛将焉附。因此，只有维护了公共利益，才能保障个人利益。政府作为公用服务的提供者，应当制定良好的社会规范，引导、激励和约束人们尊重和维护公共利益。当然，公共利益的维护者需要明确合理的界定何为公共利益；也需要通过制定良好的规范引导鼓励人们共同维护公共利益。
    2、征收补偿行为的主体，非强制执行者。过去由于法律为对政府在房屋工作中的角色明确定位，所以当拆迁人和被拆迁人有纠纷时，往往找政府裁决，委托政府强制执行等等。新条例中，政府变为了征收的主体，不能强制执行对方，只能申请人民法院强制执行。
    3、城市拆迁活动的监督者。政府作为公用利益的代表着和国家土地的所有者，应当对拆迁工作进行全程的监督和管理。站在公平公正公开的立场上，正确处理好拆迁人和被拆迁人的合法权益，努力达到双赢。
    4、对弱势群体的保护者。政府应代表罪广大人民群众的利益，因此，政府要站在中立的角度给予公平公正的待遇。但是公平不等于平均、平等，而是应该给予弱者更多的保护。被拆迁人无论从权利、资金、信息获知程度还是风险负担能力上，与开发商或是政府都存在明显的不对称。因此，政府在房屋征收过程中应当做到信息公开、透明，不断征求人民的广泛意见，使决策更显以人为本。
 
   《国有土地上房屋征收与补偿条例》与原拆迁条例相比，更加重视房屋征收与补偿的社会效益和民意，但法律不是万能的，即使制定一个良好的法律，还面临的法律的实施。自十八大以来，政府逐步建立廉洁高效、结构优化、人民满意的服务型政府。房屋拆迁其实是各方主体，各种利益在相互博弈，政府就要在这种博弈中担任好“掌舵人”这个角色，在对弱者给予更多保护的公正的规则，并对规则的执行进行客观中立的裁决和监管。
 
 
 参考文献
［1］建设部住宅与房地产业司，《城市房屋拆迁政策讲解》，[M]，北京，中国市场出版社，2005 年版。
［2］胡娟，《就城更新进程中的城市规划决策分析——以武汉汉正街为例》，[J]，华中科技大学 2010年硕士论文。
［3］王岗，《我国城市房屋拆迁的法律检视》，[J]，南开大学，2010年硕士论文。
［4］唐辉，《论新《条例》对我国城市房屋拆迁人权保障的意义》，《当代教育理论与实践》，2012年6期。

---

[1] 唐辉，《论新《条例》对我国城市房屋拆迁人权保障的意义》，《当代教育理论与实践》，2012年6期。

[2] 胡娟，《就城更新进程中的城市规划决策分析——以武汉汉正街为例》，华中科技大学 2010年硕士论文。

[3] 王岗，《我国城市房屋拆迁的法律检视》，南开大学2010年硕士论文。

[4] 《《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《城市房屋拆迁管理条例》的主要区别》，百度文库：
http://wenku.baidu.com/view/78ef7a4cfe4733687e21aaf1.html

[5] 同上。

[6] 同上。

[7] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》，百度百科： http://baike.baidu.com/view/3214986.htm 。

[8]  参见建设部住宅与房地产业司，《城市房屋拆迁政策讲解》，[M]，北京，中国市场出版社，2005 年版，第 8页。